[17]在此简略分析理解社会权的三个关键性维度： 1.社会权是政府提供的自由 社会权属于公民的基本权利，这里的基本（essential）凸显的是该权利在整个权利体系中的基础性（fundamental）和必要性(necessary)地位。
因为如果没有社会权这一总括性权利且在宪法中得到确认和体现，那么，其下属的种种权利也就失去了存在的基础。[31] [德]施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第173页。
而逐步提升则顺应社会发展的趋势，反映了社会权内容的时代性和朝向未来的代际进步。中国知识分子仍以天下苍生为己任，进行国家的自救。[55] 武香君、钟亮：我国适度普惠型社会福利制度现状及对策分析，载《决策咨询》2015年第1期。当然，社会权规定的这几个层面之间并没有绝对严格的区分，政治的、政策的和司法的表现形态与保障路径复合叠加，共同构成了完整的社会权保障体系。由此，普遍性与平等性自然是社会权的应有之意。
归根到底，社会权的实现是由该国政治制度、社会发展程度为社会成员能够过上有尊严且自由生活所提供的条件事先决定的。序言中的内容，除了对建国制宪这一历史背景的阐释外，更多的是国家大政方针的宣示。在两法修改同步推进但多种原因致使《行政复议法》修订工程一再滞后的情况下，全国人大常委会利用《行政诉讼法》时隔25年的首次修订机会，依法对复议机关是否做、如何做被告的长期争议难题做出了断然解决，意在从根本上纠正维持会现象。
注释: [1] 早期较为集中的论述参见周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版。[13] 《行政复议法实施条例》第57条第1款规定：行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。为从制度上妥善解决维持会弊端，促使行政机关更认真地依法开展行政复议，2014年修改《行政诉讼法》之前，笔者曾带领中国人民大学课题组在修法建议稿中提出两种备选方案。因为调解协议的达成实际上是相互妥协的结果，而任何的妥协都需要以对权益的自主处分为基础，没有自主处分就没有妥协，也就谈不上调解。
[17] 特别须要注意的是，时隔多年，在立法上规定教育的顺位已发生有深意的变化，也即由处罚与教育相结合的原则调整为教育与处罚相结合的原则，从《行政处罚法》与《治安管理处罚法》的对比中可以清楚地看到这种重点变化。二是行政赔偿行为争议。
当然，如果今后确立了独立的行政复议委员会体制，此处规定的调解工作主体则为行政复议委员会。众所周知，2014年11月1日修改前的《行政诉讼法》第25条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。此项有限的行政被告制度供给侧改革的优点显而易见：一是有利于鞭策复议机关认真对待行政复议案件，防止复议机关为了避免当被告而一概维持原行政行为。行政争议是行政相对人与作出涉嫌违法侵权行政行为的行政机关之间的纠纷。
外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。[6]第二，如果复议机关作出改变决定（包括撤销、变更等决定），如果申请人提起行政诉讼，该复议机关要当被告，这是原有的法律规定。如果修法后正式设置了独立的复议委员会，确定了由复议委员会独立做出复议裁决的新机制，由其专门承担基本的行政复议职能，那么作为完整行使复议解纷职权的中立裁决者，行政复议委员会当然可以不当被告，这也符合基本法理和国际通例。这项新规引起了较多争议，肯定意见、否定意见和居中意见皆有，可谓意见纷纭、见仁见智。
（三）行政复议案件审理、裁决和执行的电子化 行政复议案件审理、裁决和执行等要素和环节的电子化，这是电子化、网络化、智能化的高科技时代变化对于我国行政复议法制发展提出的要求，也是政务信息公开法治提出的要求，而且是随着我国经济技术条件改善提出的要求。[14] 我国改革开放40年来，行政法制演进的基本轨迹是向精细化发展，即：粗放式、数量型、形式法治#8658; 精细化、质量型、实质法治。
四是法院可以通过司法监督复议机关来更好地督促原行政机关履行生效裁判。居中意见可参见：原上海市政府法制办：《复议机关共同被告制度的调整与应对》，2018年7月6日刊发于上海微法制公众号的行政执法研究微法学术栏目。
本文谨就行政复议机制创新和方法创新提出若干分析意见和建策供修法参考，意在推动修改后的《行政复议法》及配套制度能够成为兼具且增强如规范、解纷、协调、效能、监督、救济等诸多特殊功用的行政法律制度，以实现我国行政复议法治愿景，达成深入推进依法行政、加快建设法治政府的深度转型发展目标。多年的行政复议法律制度实践已证明，通过方法创新可以化解某些行政复议实务难题，保证行政复议法律制度有效运行。进入 莫于川 的专栏 进入专题： 行政复议机制 行政复议方法 规范性 效率性 公正性 。2.改革开放和法制建设的初期：+ 依实体法（Substantive Law）行政。我们所提方案的总体思路是，要完善对复议机关的监督责任机制，鞭策其认真做出行政复议决定，切实解决行政争议，尽量做到案结事了。笔者认为，鉴于司法行政机关（含原政府法制系统）负责推动的行政复议法制工作，在现有法律规范和制度基础上，在行政隶属关系和行政协作关系基础上，已大致形成初步完整的行政复议制度体系，如能通过这次修法增加更加统一规范、适合国情的行政复议指导案例制度及其运用机制，使得行政复议指导案例可以依法准确适用、经常运用、积极活用，其实质乃是行政条理法特别是行政法基本原则的运用机制得以更积极、显著地发挥作用，则行政复议制度功用可以大大增加。
复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。[10]实际上，这意味着需要建立完善的行政协调机制，这亦是一个新课题。
为此，笔者与行政法制实务界和学术界一些人士长期呼吁设立专业技术类的行政复议官职位序列。如发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，也可制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进执法的建议。
一些地方（如江西等地）此前进行的类似转换探索经验值得认真研究。从一般法理和许多国家的实际情况看，这两项民告官制度先后解决的行政争议数量有一个合理比例，行政复议案件的数量通常都是行政诉讼案件的数倍、甚至十倍，行政争议产生之后往往由复议机关在行政系统内部有效率地先行解决，不服行政复议决定仍起诉到法院的当是少数案件，法院由于行政案件数量压力小，办理行政案件时可以更有条件、更充分地追求公正价值。
旨在更多共识、更加合理、更易操作的这两款规定，有助于纠正维持会现象，须要全面认知、深入理解、正确施行。笔者认为，这次修法应当就行政复议案件立案、审理、裁决、执行、监督、问责、评价的电子化、网络化、大数据、云技术、人工智能、区块链等方法技术运用大胆创新做出安排，至少指明方向、做出授权，方能适应电子政府建设的时代要求。三是有利于保护公民合法权益，这是因为复议机关为避免败诉后果，必然设法促使被申请人改变原行政行为，随后还会促使原行政机关在诉讼过程中改变原行政行为。如果行政相对人对争议行政行为提起了行政复议，且符合调解条件，当事人同意调解的，由行政复议机关作为行政复议调解主体（按现行法律规定则具体是由复议机构承担此项工作），由其承担调解职责，在复议过程中对部分行政争议进行调解。
简言之，上述制度革新思路旨在强化复议机关的审慎和责任意识，促使其依法行使复议审查权，合理动用行政资源，认真对待复议工作，妥善解决行政争议。一些地方（如深圳等地）此前的辅助支持探索经验值得总结。
（三）行政复议场地的科学化、便民化和温情化 制度运行系统的良善有助于制度保障内容的实现。在既往的行政法制实践中，行政复议机关首长及其公务人员出于趋利避害、多一事不如少一事的从政心理，为了不当被告、少担风险，在行政复议案件办理过程中简单地维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能充分发挥作用，这就是为人诟病的维持会现象的基本缘故，其成因甚多。
[1]如何让行政复议制度能够保持促进行政系统规范协调高效运行的效率性特征，又能体现增进行政系统公正文明良好运行的公正性特征，这是我国行政复议机制创新和方法创新的基本追求，或曰我国行政复议法治愿景。方案二是：法院应依职权将复议机关作为第三人参加诉讼。
其中，特别值得重视运用的是行政复议意见和建议制度。可见此条规定已给予国务院充分授权，可惜此项制度长期处于半休眠状态。行政复议和行政诉讼是两项主要的民告官制度，发挥着基本的监督救济功能。应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》，载《行政管理改革》2010年第12期。
可以比照前例作出明确规定：当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，其应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章，其经双方当事人签字具有法律效力，对于各方均具强制性的约束力。[16] 条理法的价值主要在于解决一部法律的方向、品格、功能等问题。
（二）行政复议调解机制应当更具规范性和操作性 行政复议调解机制是我国行政法上的特别制度，复议机关在案件复议过程中进行调解实为一种柔性行政方式，它透过兼具行政解释和立法创制性质的《中华人民共和国行政复议法实施条例》加以确立。直到2014年《关于依法行政治国若干重大问题的决定》、2015年《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》都做了明确规定后，《政府信息公开条例》2019年修改时才增设内容将此法律原则明确规定在该行政法规中。
调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定，不能久调不决、反复折腾，或滥用复议调解权施压某一方，否则会失去公平公正和行政效率，最终背离行政复议法治的初心。实施行政处罚过程中应坚持处罚与教育相结合的原则（《行政处罚法》第5条）。
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